iscriviti alla newsletter scrivi a Francesco Sanna
Il tagliando alla Legge Severino
La relazione di Francesco Sanna al convegno di Mondoperaio, Roma, 8 aprile 2015, biblioteca del Senato.

In apertura del mio intervento Partirei dall’ultima assunzione del professor Mirabelli: noi stiamo parlando, certamente, dell’applicazione della Costituzione e dei diritti di elettorato passivo, di accesso alle cariche pubbliche, e quindi di articolo 48, di articolo 51; ma c’è un altro articolo, che sta lì in mezzo. Ciò di cui stiamo implicitamente parlando è l’articolo 49 della Costituzione, cioè di come i partiti determinano - con la forza di selezione delle squadre di candidati, nell’ambito di elezioni di ogni ordine e grado - la classe dirigente istituzionale di questo paese.

E il fatto che non vi sia mai stata una determinazione attuativa, dell’articolo 49 della Costituzione, comporta che tutto questo lavoro di selezione di gruppi dirigenti istituzionali, avviene senza alcuna previsione, per esempio, di diritto democratico nella formazione dei gruppi di candidati, delle liste, di approvazione delle liste; tutto questo comporta anche il fatto che l’approvazione delle liste, la candidatura di personalità discusse, se vogliamo dire così, è un diritto potestativo del sistema politico italiano.

È  potestativo, cioè a volte totalmente arbitrario nel suo esercitarsi: per esempio nello spostare candidature da un ambito territoriale ad un altro (e questo ci sta, in un ragionamento complessivo sulla funzione, stante lo svolgimento senza vincoli di mandato e della rappresentanza parlamentare "della Nazione") o nell’esclusione dalle liste di personalità scomode di minoranza o nell’inclusione forzosa di competenze non facilmente rintracciabili in ambiti territoriali piccoli.

Non dimentichiamo che tutto ciò avviene in un sistema che non prevede la scelta del candidato secondo uno schema plausibile, che è quello o della lista corta senza preferenza o del collegio uninominale, o del sistema con preferenza, più o meno rozzamente possiamo dirlo così; non dimentichiamolo, perché, se vi fosse invece un esercizio controllato - ovviamente non dalla giurisdizione, ma da un metodo democratico interno - noi potremmo anche declassare questo nostro problema ad un problema di assunzione di rischio politico.

Se introduce in una lista elettorale un signore che è stato condannato per un delitto significativo, grave, o per pena edittale o per esecrazione di quella condotta di reato da parte dell’opinione pubblica, il partito se ne assume il rischio, fermo restando l’articolo 28 del codice penale (per cui c’è una previsione di sanzione accessoria e interdittiva di pubblici uffici su cui il legislatore è totalmente libero di determinarsi nell’ambito della proporzionalità, nell’ambito della ragionevolezza della propria decisione).

Sarebbe, come è stato detto, abbastanza criticabile che un certo tipo di reati - quelli “a sfondo politico” - determinasse in qualche modo una impossibilità di accesso alla funzione pubblica primaria, cioè quella dove si svolge l’esercizio del potere sovrano, il Parlamento nazionale, per diretta derivazione popolare. Ma su questo ragionamento, che andrebbe ovviamente approfondito, impatta il fatto che, oltre questo, ci sono anche altri reati; il nostro confronto deve essere realistico, considerando la tendenza del sistema penale italiano a elevare le pene, lasciandole poi magari non eseguite o eseguite con una certa smodata attenzione a formule alternative, per cui, in prigione, è più difficile di un tempo andarci con sentenza definitiva (è facile andarci prima, ma è molto più difficile andarci rispetto a prima con sentenza definitiva).

E quindi occorre prendere realisticamente atto che ci sono delle pene edittalmente sempre più gravi, sempre più elevate: delle pene, insomma, che possono rientrare nella possibilità di applicazione, che possono poi determinare un’inibizione assoluta all’esercizio dell’elettorato passivo.

Problema di partiti quindi, problema di assetto costituzionale, problema di rapporto tra scelta o individuazione dei candidati: io uso quest’espressione perché non mi piace dire l’espressione “nominati”. Non esistono nominati: esistono candidati magari scelti mediante nomina senza elezioni primarie, ma poi questi devono essere votati dal popolo, perché altrimenti noi avremmo avuto, per tutta la prima Repubblica, sessant’anni di Senato di nominati; avremmo avuto in tutta la seconda Repubblica, dalla legge Mattarella in poi, un Parlamento fatto tutto di nominati, sia al Senato, sia alla Camera.

Non ci si lamentava, allora, perché nessun partito faceva le primarie per decidere, che ne so, che Antonio Di Pietro andava a essere candidato al Mugello. Allora nessuno le ha fatte le primarie, ha deciso D’Alema: possiamo dire che lo ha nominato? No, lo ha candidato, poi ha trovato disponibile una constituency territoriale - dove il suo partito era molto forte, determinato e sicuro della scelta del proprio leader nazionale - che lo ha sommerso di consensi. E quindi uso questa espressione per dire che il tema che noi abbiamo davanti è un tema che il sistema politico si è posto: io ero parlamentare nella legislatura scorsa, è posso testimoniare che se lo è posto, però come un tema di propria sopravvivenza.

Non è che noi dobbiamo immaginare che il sistema politico italiano reagisca sempre secondo canoni tutti orientati a una razionalità normativo-giuridica e anche costituzionale: non necessariamente il sistema è impazzito quando ragiona in una logica di aspettativa, di emotività, di reazioni immediate, di atti simbolici. Perché noi siamo politici e non solo legislatori, siamo legislatori ma siamo politici e siccome traiamo la nostra legittimazione dal voto popolare, siamo ovviamente influenzati dall’andamento dell’opinione pubblica. Badate che il periodo decisivo non fu il periodo in cui si attuò la legge Severino (ottobre-dicembre 2012, i due mesi in cui si realizzarono i decreti attuativi). È un periodo precedente che dobbiamo analizzare, per vedere i difetti e vedere i pregi del nostro agire legislativo.

Per esempio, nel vedere i difetti, chiediamoci perché l’attuazione di norme costituzionali, di questa rilevanza, sia stata fatta con una delega al governo e non sia stata fatta, come poteva esser fatta, mediante una legge del Parlamento senza delega al governo. Era possibile? Sì, era possibile: la legge Severino si compone di una parte di applicazione diretta e di una parte di delega; nel 2010, in Senato, c’erano emendamenti alla legge anticorruzione, che avrebbero potuto risolvere in maniera molto simile a quella della proposta dal senatore Buemi. Tra l’altro uno di questi, molto simile all’emendamento D’Alia, che fu posto in votazione, era a mia prima firma: erano tutti testi in cui il Parlamento si assumeva la responsabilità di dire, all’opinione pubblica, che cosa significa un Parlamento privo di condannati o tendenzialmente reattivo alla possibilità di tenere fuori dalla candidatura o dalla permanenza nei suoi ranghi persone da profili di onorabilità discutibile.

Discutibile per che cosa, per il loro diritto? No, perché ovviamente venivano circoscritte queste possibilità di inibizione o di interdizione; ma discutibile per la credibilità complessiva del sistema politico e del Parlamento.

Questo è il tema che ci stiamo ponendo e che ci si pone anche nell’applicazione evolutiva dell’articolo 68 della Costituzione. Non vi sfugga che è lo stesso tema, il tema è la credibilità dell’istituzione parlamentare e quale sacrificio debba farsi sulla permanenza nelle istituzioni, sia in termine di sospensione dell’esercizio del mandato, sia in termini di decadenza rispetto ai profili derivanti dalla condanna penale.

L’articolo 68 è sempre stato applicato, dopo il ’93, nella parte in cui bisognava decidere se un’esigenza cautelare posta dalla magistratura potesse essere autorizzata, cioè se si doveva autorizzare l’arresto di un parlamentare solo per reati gravissimi, il terrorismo, l’omicidio, la strage. L’asticella si è abbassata: in questo momento alla Camera ci sono due parlamentari dei quali il Parlamento si è privato della presenza, sottoposti uno a misure cautelari, uno agli effetti non definitivi di un patteggiamento. Ma stiamo attenti, ciò avviene per reati che non sono quelli di un tempo. Non sono i casi Moranino, Saccucci e Negri: sono fatti di corruzione e quindi qui l’asticella si è abbassata; il Parlamento ha applicato a se stesso una visione di sanzione, di limite della sanzione provvisoria, che è analoga o prossima, secondo me, a quella che è prevista per la sospensione nel caso di sentenza in primo grado degli amministratori locali e dei consiglieri regionali.

Non sto facendo un’analisi tecnica, sto facendo un’analisi politica: il contegno del Parlamento nell’ambito dell’applicazione dell’articolo 68 (autorizzazioni a procedere a misure sulla libertà personale) è un nuovo modo di applicare l'articolo 68 che è molto simile - non è normato ovviamente, perché è una decisione del Parlamento, ma è molto simile - a quello che si è deciso di fare dopo la sentenza di primo grado per gli amministratori locali. Certo, i parlamentari vanno in prigione o ai domiciliari, mentre gli amministratori locali non esercitano il loro mandato; ma l’effetto di limitazione, sulla presa di esercizio dell’incarico politico, legislativo, amministrativo, è lo stesso. In un caso più afflittivo, in un altro, meno.

Allora arrivo alle conclusioni: siamo di fronte ad un “che fare?”. Il “che fare” include certamente una rivisitazione di alcuni istituti della legge Severino: di chiarimento, di attenuazione di alcune asprezze (che possono non starci, nel discorso di congruità giuridica che si è fatto), magari di riconsiderazione di alcune cose che - invece - ai fini di mantenere la credibilità delle istituzioni devono starci. Giustamente Cantone si domanda: ma come è possibile che un sindaco, che ha patteggiato il reato di tentata concussione (cioè ha riconosciuto in qualche modo - conosciamo la natura del patteggiamento, non faccio anche qui un discorso tecnico - ha patteggiato una tentata concussione) rimane in sella, e il sindaco che è stato colpito da una condanna in primo grado per abuso d’ufficio, se ne va per 18 mesi e poi per altri dodici? C’è qualcosa da rimediare ovviamente: ma ogni rimedio va collocato in una cornice sistematica.

Qual è l’aspetto che politicamente mi turba di più? Il fatto che siamo politici, e non solo legislatori razionali, ha purtroppo comportato atteggiamenti da pallina di flipper impazzito, come quelli che il dottor Giampiero Buonomo raccontava prima. Mi chiedo, ad esempio: il caso Berlusconi andava mandato davanti alla Corte Costituzionale? Sì, andava mandato davanti alla Corte Costituzionale. In Senato c’erano le condizioni per mandarlo? Assolutamente sì, seguendo la consolidata giurisprudenza della sua Giunta delle Immunità. 

Perché, lo voglio dire all’avvocato Besostri, è vero che nella scorsa legislatura si disse “no” al ricorso Ragusa, ma per un motivo semplice. Ragusa praticamente, invece di andare a fare ricorso sulla posizione di un senatore, disse: vi presento un caso nuovo, tutti e 315 vanno mandati a casa perché sono tutti ineleggibili o illegittimi, di una illegittimità derivante dalla illegittimità costituzionale della legge elettorale. La Giunta del Senato, astretta al fatto che il suo regolamento prevede solo ricorsi per contestare l’attribuzione di  singoli seggi, disse “questo non è possibile”. Ma in essa si disse anche un’altra cosa, qualche mese dopo: un ricorso presentato per un’attribuzione di seggio - da parte di Scotti come segretario di un partito politico di centrodestra, che voleva recuperare seggi alla sua formazione rispetto a quella più grande del Popolo delle Libertà - lì ebbe una relazione positiva del relatore, per mandare il caso alla Corte Costituzionale: il presidente Follini ammise al voto la proposta, ma ci fu un voto di merito contrario della maggioranza politica di centro destra per non mandare il caso in Corte, perché politicamente non si poteva mandare davanti alla Corte Costituzionale la legge Calderoli.

E in maniera del tutto sciocca, fatemelo dire con la libertà dell'uomo di parte, si è continuato a comportare il centrodestra, nel caso ricordato: per convalidare tutti e subito, si sono privati all’inizio della legislatura, di questa legislatura, di quella che era l’originalità del Senato rispetto alla Camera, cioè che la Giunta delle elezioni potesse essere un giudice a quo nella remissione della questione di legittimità costituzionale. Hanno detto: “noi non possiamo farlo”; i senatori avevano detto per sessant’anni che potevano farlo e improvvisamente non lo fecero. Revirement che poi divenne devastante nel momento in cui, per la stessa parte politica, si propose il caso Berlusconi.

Ma c’è stata anche un’ultima, e qui veramente concludo, deviazione improvvisa della pallina matta del centrodestra: discutendo di riforme della Costituzione con una certa forza di interdizione, non so se derivante dall'accordo nazarenico, Forza Italia si è – ancora pochi giorni fa – rifiutata di modificare l'articolo 66 della Costituzione. Non ha fatto convergere i suoi voti su nessuna delle proposte che toccavano l’articolo 66: eppure bastava dire che l’autodichia - che poteva anche a quel punto ricomprendere l’elemento dell’incandidabilità, lo poteva costituzionalizzare definendolo - vedeva certamente la possibilità di un giudizio del Parlamento, di un primo giudizio del Parlamento, ma anche dell’appello finale alla Corte Costituzionale, quale diritto delle minoranze parlamentari.

C’era quindi un potenziale di espansione dei diritti democratici, per andare a vedere se una deliberazione dell’aula - sulla decadenza, sull’incompatibilità, sull’incandidabilità e scusate se il tema ritornerà dalla settimana prossima attuale, sugli effetti di un possibile conflitto di interesse, sia del parlamentare, sia dell’uomo di governo - potesse essere rivista in appello e in maniera definitiva dalla Corte Costituzionale. A tutto questo è stato detto no.

Ma, io mi chiedo: se domani Strasburgo dirà a Berlusconi: “hai ragione, bisogna fare qualcosa, rivaluti il Senato il caso sulla base di un certo assunto di diritto” e il Parlamento gli dovesse dire, e con l'attuale 66 può farlo in modo inappellabile: "te ne stai a casa e rimani ancorato alle tue drammatiche, per te, interdizioni”, a chi dare le colpe? Insomma, si potrebbe concludere che chi è causa del suo male, alla fine, pianga un poco se stesso; ma il democratico e l’uomo di principi non può ragionare così. Perciò, se possibile, amici Senatori, ritorniamo sull’articolo 66 Cost., nella lettura del testo delle riforme costituzionali che vi accingete ad esaminare.

invia un commento | vai all'archivio »