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Discussione generale su Disposizioni in materia di conflitti di interessi
L'intervento di Francesco Sanna, relatore di maggioranza ( 23 febbraio 2016)

FRANCESCO SANNA, Relatore per la maggioranza (VIDEO).

Signor Presidente, colleghi, effettivamente il testo che oggi giunge alla valutazione dell'Aula è molto diverso da quello che, oltre un anno fa, fu oggetto della vostra attenzione nell'ambito di una discussione generale.

Abbiamo deciso, prima in sede di Comitato ristretto, poi confermato nella Commissione affari costituzionali, di mantenere un impianto generale che prevedesse comunque una maggior precisazione e un maggior potere dell'Autorità di vigilanza in materia di conflitto di interessi delle cariche di Governo, ma abbiamo ristretto la platea che prima riguardava tutte le cariche di vertice dello Stato, l'alta burocrazia dello Stato, in quanto ci siamo accorti che molto probabilmente – anzi, questo è il nostro giudizio – l'applicazione dei decreti attuativi della legge Severino è più che sufficiente, con i provvedimenti in materia di inconferibilità e di conflitto di interessi, a regolare il fenomeno che vogliamo invece disciplinare in maniera più forte rispetto alle cariche di Governo, cariche di governo nazionali, cariche di governo regionali.

Per queste ultime, nel rispetto delle competenze legislative delle regioni che, nel giro di sei mesi dall'approvazione della legge, dovranno legiferare in materia adeguandosi ai principi della legge che noi stiamo andando a esaminare. Abbiamo anche modificato l'impostazione per la quale, in maniera originale allora, oggi in maniera un pochino più tradizionale, individuavamo una nuova Commissione quale Autorità di vigilanza; abbiamo lasciato la strada dell'istituzione di questa nuova Autorità e abbiamo rafforzato i poteri dell'Autorità antitrust che dal 2004 si occupa di conflitto di interesse.

È per questo motivo che, sotto il profilo dei poteri, non abbiamo più un'Autorità di vigilanza che guarda semplicemente a rassegnare agli organi costituzionali l'eventuale conflitto di interessi della carica di governo, ma è in grado di imporre sanzioni, sanzioni amministrative e pecuniarie di rilevante entità, e quando l'atteggiamento, diciamo così, di rifiuto totale di omissione delle cariche di Governo ovviamente non comporti il riscontrare una condotta di reato.

Sotto un altro punto di vista – mi avvio a concludere – abbiamo separato le condizioni che riguardano sia i parlamentari nazionali che i consiglieri regionali e abbiamo messo queste condizioni, meglio precisate rispetto ai testi del 1957, in un capo a parte, rendendo però esplicito il principio per cui i voti dati e le opinioni espresse non sono ovviamente oggetto di contestazione.

Una contestazione potrà esserci nell'ambito delle procedure del Parlamento rispetto a condizioni di proprietà e di gestione di sistemi economici importanti e di rilevanza nazionale e di appalti e gestione di appalti e servizi a favore dello Stato.

Anche gli aspetti di giurisdizione saranno cambiati, ci sarà la giurisdizione del giudice ordinario, di standing adeguato, cioè lo stesso giudice che valuta le incompatibilità e le ineleggibilità dei parlamentari europei e in questo vi sarà l'accoglimento dei numerosi emendamenti di origine parlamentare, limitandosi il relatore ad interventi di natura chirurgica, uno dei quali però – vi anticipo – sarà l'estensione delle disposizioni sui conflitti di interesse a tutti i membri dei collegi delle autorità indipendenti.

Abbiamo ritenuto che la regolazione dei fenomeni economici da parte del sistema delle autorità indipendenti meriti l'adozione di un profilo di alta trasparenza, che già esiste nelle leggi istitutive, ma lo perfezioniamo nell'ambito di questa legge. Queste sono le innovazioni rispetto al testo del novembre 2014.

INTERVENTI DEL 24, 25 e 26 febbraio 2016 sul ddl Conflitto di interessi

FRANCESCO SANNA. Relatore per la maggioranza. Chiedo di parlare.  

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.   

FRANCESCO SANNA. Relatore per la maggioranza.

I colleghi hanno chiesto qualche chiarimento che mi sembra doveroso, questo è una norma cardine, dare. Direi che la legge va considerata tutta, c’è una sua parte che riguarda i principi e le disposizioni generali che riguardano tutte le cariche politiche che sono individuate e c’è una parte della legge che si applica solo ad alcune figure. Per esempio, il Capo II di cui stiamo iniziando a discutere si applica alle cariche di Governo, quindi stiamo parlando del Governo nazionale e quindi stiamo dando dei principi che le leggi regionali applicheranno alle giunte regionali, ai presidenti delle giunte regionali e agli assessori.

Oggi non c’è niente di tutto questo, a meno che qualche avanzatissimo statuto, di cui io non sono a conoscenza, peraltro, vi abbia già provveduto. Ma è importante che lo faccia una legge perché così diamo un elemento di unità all'ordinamento giuridico della Repubblica in materia di democrazia politica e di Governo. C’è stato un momento in cui abbiamo preso in considerazione di estendere il conflitto di interessi al cosiddetto conflitto di interessi non patrimoniale.   

Ce n’è traccia nei lavori del Comitato ristretto, abbiamo poi cambiato idea e abbiamo deciso di stare ad un testo più concentrato e più asciutto sul conflitto di interessi con una matrice economica. Per quale motivo ? Intanto perché noi al conflitto di interessi di matrice economica facciamo corrispondere sanzioni precise, le vedremo dopo, ma sono dal minimo del dovere di astensione esplicitato da un provvedimento dell'Antitrust su uno o più punti settoriali del lavoro di governo e della responsabilità di governo, dovere di astensione che potrà portare addirittura alla pressione per il cambiamento di delega o di missioni a una figura di governo in futuro, all'imposizione – questo è l'estremo – della vendita di tutto o parte di un patrimonio economicamente influente e vincolante sulle decisioni serene della carica pubblica.

Oppure l'utilizzazione, anche qui graduata e proporzionale, di meccanismi di schermatura, di progressiva opacità della proprietà imprenditoriale ed economica dell'uomo di governo, quindi sanzioni precise, sanzioni che fanno male ai patrimoni, sanzioni che possono essere poi in un quadro di garanzia anche chiamate ad esser verificate e giudicate, ma che portano anche a meccanismi, diciamo così, decadenziali.

Allora mettere insieme un grande potere che noi conferiamo all'Antitrust con una valutazione di conflitto di interessi non patrimoniale, il che significa non originato da un fatto economico verificabile, verificabile nelle dichiarazioni e verificabile nelle indagini dell'Antitrust sui patrimoni delle cariche di Governo, c’è sembrato che inquinasse questa prospettiva, che è una prospettiva non discrezionale, che è una prospettiva di certezza giuridica, che è una prospettiva che ha conseguenze sul sistema di governo del nostro Paese.

L'altra versione ci avrebbe portato ad avere una sorta di Grande fratello sulle opinioni e i voti delle cariche di Governo, di Grande fratello che si doveva ispirare ad una cultura dell'opportunità e non della doverosità. Abbiamo preferito una legge rigorosa e severa che funzioni sul versante del conflitto d'interessi economico lasciando la doverosità e l'opportunità al giudizio politico. La politica non muore nel nostro Paese perché noi facciamo una legge sul conflitto di interessi delle cariche di governo, c’è il Parlamento, c’è l'opinione pubblica, ci sono i cittadini e c’è la trasparenza sui nostri comportamenti.

Per questo motivo io invito ad un voto su questa versione dell'articolo 4 e la riflessione che abbiamo fatto su possibili versioni diverse del conflitto di interessi è una riflessione che comunque ha arricchito il dibattito su come funziona la democrazia nel nostro Paese (Applausi dei deputati del gruppo Partito Democratico).

PRESIDENTE. Ha chiesto di parlare per dichiarazione di voto l'onorevole Sanna. Ne ha facoltà.  

FRANCESCO SANNA. Presidente, noi stiamo parlando, stiamo iniziando a parlare di misure che servono a trarre dal fosso del conflitto di interessi cariche di Governo e personalità politiche che intanto il Paese si merita di avere al Governo ma che per il Paese sono disponibili a fare il sacrificio di lasciare gli incarichi nella propria realtà imprenditoriale ed economica e, da un altro punto di vista, sono disponibili ad agire con una trasparenza che normalmente non è richiesta ad un cittadino normale, perché quando si impegnano – e lo fanno al momento del giuramento – a disimpegnare la carica del Governo con dignità ed onore si impegnano anche ad essere discussi nella loro condizione di partenza e discussi nella loro condizione di arrivo.   

Colleghi, qualsiasi sistema che utilizza dei meccanismi che rendono una personalità di Governo in conflitto di interessi capace di svolgere con dignità ed onore il proprio ruolo ha bisogno di alcuni accorgimenti. Il primo di questi accorgimenti, per capire se poi dovrò imporre, da parte dell'autorità di vigilanza, un dovere particolare di astensione o devo celare quel patrimonio con un mandato fiduciario che renda opaca e non conoscibile la proprietà del proprietario stesso o se pure devo dirgli che l'unico modo è la vendita, è la totale rivelazione del proprio patrimonio nel momento in cui assumo la carica e, magari, anche un pochettino prima.   

Però, è anche possibile – e anche questo fa parte del pacchetto di misure che noi predisponiamo e che è, diciamo così, già sperimentato in molte democrazie occidentali – imporre dei divieti post-carica. E perché questo è possibile e, anzi, in alcuni casi, direi, sempre doveroso imporre ed osservare successivamente alla conclusione della carica ? Perché io potrei, per esempio assumendo un incarico al Ministero dello sviluppo economico, contrattualizzare durante l'incarico un ruolo di dirigente in una società, in un'impresa verso la quale durante il mio mandato non ho nessun tipo di rapporto, ma che durante il mio mandato potrei essere, come dire, condizionato a favorire.   

Io sono sulla torre di comando del Ministero dello sviluppo economico e devo proporre al Parlamento e ai miei colleghi di Governo un determinato sistema di incentivi e propongo, guarda caso, per quel tipo di settore economico, nel quale dopo andrò a lavorare e che magari sto già contrattualizzando, una di queste imprese, di quel settore, dove andrò a ricoprire il ruolo di dirigente o di amministratore. Noi vogliamo che questo tipo di rapporto post-employment sia dichiarato nel momento in cui assumo la carica di Governo e possibilmente dopo.   

Dico solo a chi volesse guardare un po’ anche oltre i confini del mondo italiano, che ovviamente saranno molto cambiati da questa legge per quanto riguarda le cariche di Governo, che negli Stati Uniti per esempio, che sperimentano questo sistema da una cinquantina d'anni almeno, il coniuge e i figli a carico – e lo voglio dire anche all'onorevole Marotta, che prima ha chiesto alcune precisazioni – hanno l'obbligo giuridico di presentare la dichiarazione patrimoniale, cioè non possono sottrarsi a questo obbligo e ci sono sanzioni civili che impongono multe pesanti per la falsificazione dolosa e per l'occultamento di notizie – e questo lo dico all'onorevole Sisto, per l'interposizione personale nella dichiarazione dei patrimoni – e la pena per la falsificazione dolosa e l'occultamento di notizie arriva a cinque anni di prigione. Cioè, non se sbaglio, ma se dolosamente occulto e falsifico possono mandarmi in prigione per cinque anni. Questo è ciò che avviene negli Stati Uniti d'America.

PRESIDENTE. Ha chiesto di parlare per dichiarazione di voto l'onorevole Sanna. Ne ha facoltà.  

FRANCESCO SANNA. Presidente, intervengo per rispondere e dare i ragguagli al gruppo NCD, che li ha chiesti in discussione degli emendamenti, ma anche per dire al collega Sisto che questa osservazione che lui fa circa la necessità di dichiarazioni autoindizianti mi sembra non pertinente per il tipo di cariche di cui stiamo parlando. In questo caso non stiamo dicendo che abbiamo pizzicato il ladro con la serranda aperta e con il piede di porco e lui non deve dire se stava lì a rubare o se stava lì ad aiutare ad aprire la saracinesca del negozio perché si erano perse le chiavi. In quel caso può stare zitto.

In questo caso stiamo parlando del Presidente del Consiglio, stiamo parlando dei Ministri della Repubblica e dei Viceministri, che devono dire semplicemente la verità sul loro patrimonio. Non è questa una dichiarazione che consente loro... a meno che non abbiano commesso reati o abbiano occultato patrimoni all'estero o abbiano evaso il fisco e abbiano ingenti fortune nascoste da qualche parte; ma allora, guardi, è meglio che non si avvicinino al Governo questi signori.   

Non è che io faccio una legge sul conflitto di interessi economici per tutelare l'evasore fiscale che vuole andare al Governo. Non mi interessa quello, mi interessa che chi va al Governo racconti la verità sul suo patrimonio e che la racconti bene. Certo, se sbaglia e si dimentica 200 azioni dell'ENEL inavvertitamente, non credo che scattino reati nei suoi confronti, non credo che possa essere accusato di niente. C’è tutto un procedimento di diffide, di meccanismi di tutela anche intelligente, in un procedimento che è in contraddittorio, quindi è di collaborazione tra l'autorità e la carica di Governo. Quindi, questo togliamolo di mezzo.   

Raccontiamo meglio cosa succede se i parenti non vogliono dire quello che possiedono e che magari possiedono insieme alla carica di Governo. La carica il Governo deve dire quello che ha.   

Se i congiunti non vogliono, devono sapere che, siccome è utile per l'applicazione della legge sul conflitto di interessi che ci sia una total disclosure di quello che è il sistema familiare ristretto al secondo grado e non al quarto grado come capita all'ultimo dei consiglieri comunali di questo Paese che sta in un contesto in cui deve assumere deliberazioni non in conflitto di interessi – quindi non ci sembra tutto questo sacrificio, ma abbiamo ben dimensionato questo obbligo –, c’è un interesse pubblico prevalente ad assumere riservatamente e, se loro non consentono, senza nessuna pubblicazione, l'informazione sul dato patrimoniale economico.

Sappiano anche – e questo è il prezzo che si paga al sistema di trasparenza democratica – che di questa loro indisponibilità verrà data notizia nella sezione dedicata al conflitto d'interessi dell'Antitrust. E sappiano anche che, se il loro patrimonio è così interlacciato con quello della carica di Governo da dare origine ad un provvedimento in cui la stessa Antitrust indica un dovere di astensione o indica un dovere di vendita o, più graduato, di affidamento a una gestione fiduciaria che celi poi alla fine dove va a finire la proprietà settoriale, in quel provvedimento loro potranno essere citati.

In questo modo noi tuteliamo una loro originaria volontà di non dire nulla, ma anche l'esigenza dello Stato di avere diritto di sapere che cosa ha la carica di Governo e, in finale, se nessuno verrà toccato da una necessità di provvedimento, anche la garanzia della loro riservatezza. Ci sembra un sistema equilibrato.

25 febbraio 2016

Onorevole Sanna per la maggioranza, prego.   

FRANCESCO SANNA, Relatore per la maggioranza. Signor Presidente, colleghi, effettivamente il testo che oggi giunge alla valutazione dell'Aula è molto diverso da quello che, oltre un anno fa, fu oggetto della vostra attenzione nell'ambito di una discussione generale.

Abbiamo deciso, prima in sede di Comitato ristretto, poi confermato nella Commissione affari costituzionali, di mantenere un impianto generale che prevedesse comunque una maggior precisazione e un maggior potere dell'Autorità di vigilanza in materia di conflitto di interessi delle cariche di Governo, ma abbiamo ristretto la platea che prima riguardava tutte le cariche di vertice dello Stato, l'alta burocrazia dello Stato, in quanto ci siamo accorti che molto probabilmente – anzi, questo è il nostro giudizio – l'applicazione dei decreti attuativi della legge Severino è più che sufficiente, con i provvedimenti in materia di inconferibilità e di conflitto di interessi, a regolare il fenomeno che vogliamo invece disciplinare in maniera più forte rispetto alle cariche di Governo, cariche di governo nazionali, cariche di governo regionali.

Per queste ultime, nel rispetto delle competenze legislative delle regioni che, nel giro di sei mesi dall'approvazione della legge, dovranno legiferare in materia adeguandosi ai principi della legge che noi stiamo andando a esaminare. Abbiamo anche modificato l'impostazione per la quale, in maniera originale allora, oggi in maniera un pochino più tradizionale, individuavamo una nuova Commissione quale Autorità di vigilanza; abbiamo lasciato la strada dell'istituzione di questa nuova Autorità e abbiamo rafforzato i poteri dell'Autorità antitrust che dal 2004 si occupa di conflitto di interesse.

È per questo motivo che, sotto il profilo dei poteri, non abbiamo più un'Autorità di vigilanza che guarda semplicemente a rassegnare agli organi costituzionali l'eventuale conflitto di interessi della carica di governo, ma è in grado di imporre sanzioni, sanzioni amministrative e pecuniarie di rilevante entità, e quando l'atteggiamento, diciamo così, di rifiuto totale di omissione delle cariche di Governo ovviamente non comporti il riscontrare una condotta di reato.

Sotto un altro punto di vista – mi avvio a concludere – abbiamo separato le condizioni che riguardano sia i parlamentari nazionali che i consiglieri regionali e abbiamo messo queste condizioni, meglio precisate rispetto ai testi del 1957, in un capo a parte, rendendo però esplicito il principio per cui i voti dati e le opinioni espresse non sono ovviamente oggetto di contestazione.

Una contestazione potrà esserci nell'ambito delle procedure del Parlamento rispetto a condizioni di proprietà e di gestione di sistemi economici importanti e di rilevanza nazionale e di appalti e gestione di appalti e servizi a favore dello Stato. Anche gli aspetti di giurisdizione saranno cambiati, ci sarà la giurisdizione del giudice ordinario, di standing adeguato, cioè lo stesso giudice che valuta le incompatibilità e le ineleggibilità dei parlamentari europei e in questo vi sarà l'accoglimento dei numerosi emendamenti di origine parlamentare, limitandosi il relatore ad interventi di natura chirurgica, uno dei quali però – vi anticipo – sarà l'estensione delle disposizioni sui conflitti di interesse a tutti i membri dei collegi delle autorità indipendenti.

Abbiamo ritenuto che la regolazione dei fenomeni economici da parte del sistema delle autorità indipendenti meriti l'adozione di un profilo di alta trasparenza, che già esiste nelle leggi istitutive, ma lo perfezioniamo nell'ambito di questa legge. Queste sono le innovazioni rispetto al testo del novembre 2014.

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