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Come funzionano le nostre massime Istituzioni?
Francesco Sanna risponde ai quesiti di un ricercatore dell'UniversitÓ di Graz, Austria

Martin Wittmann, dottorando in diritto costituzionale dell'università austriaca di Graz, ha posto diversi quesiti sul funzionamento delle istituzioni in Italia. Nelle risposte di Francesco Sanna un occasione per saperne di più sulle nostre Istituzioni.

1. Può spiegare l’istituto del legittimo impedimento del parlamentare per le udienze giudiziarie? È vero che nel caso di conflitto di attribuzione fra una camera e l’autorità giudiziaria in relazione con l‘Art 68 della Costituzione spetta alla corte costituzionale di risolverlo?

Nell’ordinamento giuridico italiano non esiste un istituto che in termini specifici fondi una prerogativa parlamentare consistente nel diritto di non vedere celebrate udienze giudiziarie che lo riguardino. La disposizione generale, limitandoci alla giurisdizione penale, che si applica anche ai deputati e ai senatori è l’articolo 420 ter del  codice di procedura penale. Esso recita:
 
Impedimento a comparire dell’imputato o del difensore.  Quando l’imputato, anche se detenuto, non si presenta all’udienza e risulta che l’assenza è dovuta ad assoluta impossibilità di comparire per caso fortuito, forza maggiore o altro legittimo impedimento, il giudice, con ordinanza, anche d’ufficio, rinvia ad una nuova udienza e dispone che sia rinnovato l’avviso all’imputato.
 
Sino a pochi anni fa l’impedimento del parlamentare a partecipare alle udienze non aveva mai costituito un rilevante problema giurisprudenziale. Lo è diventato in due processi che alla fine degli anni ’90 del secolo scorso, hanno riguardato il deputato Cesare Previti. Per far scattare a suo favore la prescrizione del reato, egli opponeva continuamente ai Tribunali che lo giudicavano impegni di natura parlamentare, a volte anche generici, come la semplice partecipazione a sedute della Camera dei Deputati nelle quali non si tenevano votazioni.

Successivamente alla condanna del deputato,la Camera dei Deputati sollevava conflitto di attribuzione nei confronti del potere giudiziario per vedere annullati gli atti del processo con i quali i Tribunali avevano negato la rilevanza della attività parlamentare ai fini del rinvio delle udienze che vedessero l’imputato-deputato impegnato nell’aula parlamentare.

La Corte Costituzionale stabiliva (sentenze 225/2001 e 451/2005) “che la posizione dell'imputato membro del Parlamento di fronte alla giurisdizione penale non è assistita da speciali garanzie costituzionali, salvo quelle (estranee al caso di specie) stabilite dell'art. 68 della Costituzione, per cui – al di fuori di queste tassative ipotesi – per l'imputato parlamentare operano le generali regole del processo, con le relative sanzioni e gli ordinari rimedi processuali.

La Corte ha anche rilevato che – ove l’imputato, come nel caso in esame, deduca di essere impedito ad intervenire all’udienza dovendo esercitare il suo diritto–dovere di partecipare ai lavori parlamentari – fra l’esigenza di speditezza dell’attività giurisdizionale e quella di tutela delle attribuzioni parlamentari, aventi entrambe fondamento costituzionale, si può determinare un’interferenza suscettibile di incidere sulle attribuzioni costituzionali di un soggetto estraneo al processo penale e, in particolare, sull’interesse della Camera di appartenenza a che ciascuno dei suoi componenti sia libero di regolare la propria partecipazione ai lavori parlamentari nel modo ritenuto più opportuno. Pertanto, il giudice non può limitarsi ad applicare le regole generali del processo in tema di onere della prova del legittimo impedimento dell’imputato, incongruamente coinvolgendo un soggetto costituzionale estraneo al processo stesso, ma (come la Corte ha rilevato) ha l’onere di programmare il calendario delle udienze in modo da evitare coincidenze con i giorni di riunione degli organi parlamentari.”
 
In definitiva, quando un Tribunale vede imputato un Parlamentare, deve determinare le udienze in giorni diversi da quelli di usuale convocazione delle Camere (ad esempio: il venerdì ed il sabato) ovvero in date diverse in cui l’imputato ritenga di preferire la partecipazione all’udienza alla seduta dell’assemblea parlamentare. Così programmate le udienze, i difensori del parlamentare che non vi presenziasse non potranno legittimamente chiedere il rinvio dell’udienza.
 
Certamente la Corte Costituzionale giudica del conflitto di attribuzione tra Parlamento e autorità giudiziaria anche in relazione all’articolo 68 della Costituzione. Ma, come abbiamo visto, la Corte ha giustamente escluso che nel caso dell’impedimento a comparire  per impegno parlamentare ci si trovasse di fronte ad una lesione delle prerogative parlamentari stabilite da quella norma.
La Corte si è pronunciata molte volte, invece, in sede di conflitto di attribuzione, sulla cosiddetta insindacabilità delle opinioni espresse dal parlamentare, il quale ai sensi dell’articolo 68 della Costituzione non è responsabile per le opinioni espresse.

La deliberazione con la quale la Camera di appartenenza stabilisce che le affermazioni del parlamentare, espresse dentro o fuori la sede del Parlamento, sono o meno insindacabili ai sensi dell’articolo 68, può essere – anzi, spesso è stata –  annullata dalla Corte Costituzionale quando essa non ravvisi alcun collegamento con l’attività istituzionale del deputato o del senatore.
La Corte non è mai arrivata a pronunciarsi, invece, su deliberazioni parlamentari contenenti il diniego alle richieste di autorizzazione alle limitazioni della libertà personale del deputato o del senatore.

Francesco Sanna

 

3. Per quale motivo una grande percentuale dei membri di governo ricopre un mandato alla Camera e non al Senato? Dai complessivamente 65 membri di governi (1 PdC, 23 Ministri, 4 viceministri e 37 sottosegretari)  soltanto 3 ministri con e un ministro senza portafoglio, un Viceministro e 10 sottosegretari sono membri del Senato.

Non si deve dimenticare la grande differenza numerica nella composizione delle due Camere. I membri elettivi della Camera dei Deputati sono il doppio di quelli del Senato della Repubblica. Dunque la composizione del Governo Berlusconi, valutata alla stregua delle dimensioni numeriche di ciascuna Camera, è tutto sommato equilibrata.

Bisogna tenere anche conto del fatto che l’impegno ministeriale impedisce la partecipazione ad una attività parlamentare piena. E dunque, dall’introduzione (2005) della nuova legge elettorale con premio di maggioranza per il Senato che scatta regione per regione, si dà il caso che se i margini di vantaggio nella camera alta sono più ristretti, il governo può essere costretto a limitare la presenza di senatori, come è accaduto con il gabinetto Prodi (2006/2008), quando ai sottosegretari furono imposte le dimissioni dal governo per rimanere parlamentari, ovvero dal Senato per rimanere al governo

4. Esiste un clima politico diverso/altri modi sostantivi nelle due Camere? Si manifesta il concetto del Senato voluto dai padri costituenti, cioè di creare una „consiglio dei saggi“, una camera di riflessione dove le proposte di legge vengono ulteriormente riflesse senza fretta, nella prassi? Si può dire che al Senato i dibattiti sono più calmi e sobri che alla Camera?

Il sistema di bicameralismo perfetto vigente con la Costituzione repubblicana allinea sostanzialmente oltre alle funzioni anche il “clima” politico che Senato e Camera dei Deputati sperimentano.  Inoltre la funzione di camera che esprime l’ultima e definitiva opinione è attribuita ora all’uno, ora all’altro ramo del Parlamento più in forza delle esigenze di tempo (si pensi alla conversione dei  decreti legge) ed alla origine dell’iter  legislativo, piuttosto che ad una “naturale” sede senatoriale della valutazione finale dei provvedimenti.

Lo stile dei dibattiti al Senato risente del momento politico e del tema. Si pensi alla centralità del Senato nella XVa legislatura (2006-2008), derivante dal confronto di schieramenti con una lievissima differenza numerica. Si pensi, nell’attuale legislatura, alla scelta della maggioranza di far iniziare in Senato la discussione di provvedimenti su cui si registrano aspri scontri politici e culturali (la legislazione sulla sicurezza e sulla  giustizia; il legittimo impedimento processuale delle alte cariche dello stato, anche nella versione costituzionale; la legge sul cosiddetto testamento biologico). Per la migliore “gestibilità” dei lavori d’aula (il regolamento del Senato, il contingentamento dei tempi di discussione ed i numeri ridotti rendono più celeri i lavori a Palazzo Madama) il Senato ha subito meno della Camera dei Deputati la richiesta di voti di fiducia sui provvedimenti del governo, che umiliano e limitano la potestà del Parlamento.

In definitiva, la maggior calma e sobrietà, se si rinviene, è originata più da motivi di etichetta e di età anagrafica dei suoi componenti, più che in ragioni di sostanziale differenza politica dei contesti in cui opera il Senato della Repubblica.
 
Francesco Sanna